PLU Intercommunal : Tout Comprendre sur le Plan Local d’Urbanisme

Le Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) représente un outil fondamental pour l’aménagement de nos territoires. Vous vous êtes déjà demandé comment les villes et communes organisent leur développement ? Comment sont décidées les zones constructibles ou préservées ? Le PLUi apporte justement ces réponses essentielles.

Document stratégique par excellence, il détermine les conditions d’aménagement et d’utilisation des sols à l’échelle de plusieurs communes regroupées. Il orchestre l’évolution d’un territoire en prenant en compte ses nombreuses facettes : habitat, environnement, mobilité, économie…

Dans cet article, vous découvrirez tout ce qu’il faut savoir sur ce document d’urbanisme majeur : sa définition précise, son fonctionnement, ses objectifs et ses implications concrètes pour les habitants et les collectivités. Que vous soyez un particulier concerné par un projet de construction, un élu local ou simplement curieux de comprendre l’organisation de votre territoire, vous trouverez ici les informations essentielles.

Les points clés à retenir

• Définition : Le PLUi est un document d’urbanisme intercommunal qui organise l’aménagement du territoire sur plusieurs communes
• Objectif : Il vise à assurer une planification durable en équilibrant dimensions sociales, économiques et environnementales
• Élaboration : Le PLUi est élaboré par un EPCI (Établissement Public de Coopération Intercommunale) compétent
• Portée juridique : Ses prescriptions s’imposent à tous les travaux, constructions et aménagements sur le territoire concerné
• Polyvalence : Sous certaines conditions, il peut tenir lieu de programmes locaux de l’habitat et de plans de mobilité

Qu’est-ce que le Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) ?

Le Plan Local d’Urbanisme intercommunal, comme son nom l’indique, est un document d’urbanisme qui s’applique à l’échelle de plusieurs communes regroupées au sein d’un même établissement de coopération. Il remplace progressivement les PLU communaux pour offrir une vision plus cohérente et harmonisée du développement territorial.

Concrètement, le PLUi détermine les règles d’occupation et d’utilisation du sol sur l’ensemble du périmètre intercommunal. Il définit où l’on peut construire, ce que l’on peut construire et comment on peut le faire. Mais il va bien au-delà d’un simple règlement de construction.

Ce document constitue une véritable boîte à outils pour orienter l’aménagement du territoire et mettre en cohérence ses différents enjeux. Il traduit la vision politique des élus locaux tout en respectant les lois nationales et les orientations des documents d’urbanisme supérieurs.

Le PLUi est élaboré par:

• Un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de PLUi, de document d’urbanisme et de carte communale
• Ou, dans certains cas, par une commune non membre d’un tel établissement

Sa portée couvre l’ensemble du territoire de compétence de la collectivité ou de l’établissement concerné, sauf dans certains cas particuliers prévus par les textes, notamment liés à l’existence d’un plan de sauvegarde et de mise en valeur sur une partie du territoire.

Les objectifs fondamentaux du PLUi

Le PLUi vise à assurer les conditions d’une planification durable du territoire en prenant en compte plusieurs dimensions essentielles:

• Les besoins des habitants actuels et futurs en termes de logements, d’équipements, de services et d’emplois
• La préservation des ressources naturelles et des espaces agricoles
• La nécessité d’une gestion économe de l’espace pour lutter contre l’artificialisation des sols
• L’équilibre entre développement urbain et protection des milieux naturels
• La réduction des émissions de gaz à effet de serre et l’adaptation au changement climatique

Le PLUi doit conjuguer harmonieusement les dimensions sociales, économiques et environnementales du territoire. Il participe ainsi aux grands objectifs nationaux comme la transition écologique, la revitalisation des centres-villes ou la mixité sociale.

À noter que sous certaines conditions, les plans locaux d’urbanisme intercommunaux peuvent également tenir lieu de programmes locaux de l’habitat (PLH) et de plans de mobilité (PDM), ce qui renforce encore davantage leur caractère intégrateur.

Composition et contenu du PLUi

Le Plan Local d’Urbanisme intercommunal est un document structuré qui comprend plusieurs pièces obligatoires. Chacune remplit une fonction spécifique dans la définition du projet d’aménagement intercommunal.

Le rapport de présentation

Ce document constitue la pièce explicative du PLUi. Il présente le diagnostic territorial qui analyse l’état initial de l’environnement et identifie les besoins du territoire. Il explique également les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et expose la façon dont les documents ont été élaborés.

Le rapport de présentation joue un rôle fondamental car il justifie et motive les orientations et les règles d’urbanisme adoptées. Il présente également une évaluation environnementale qui mesure les incidences du plan sur l’environnement et expose les mesures pour éviter, réduire ou compenser ces impacts.

Le projet d’aménagement et de développement durables (PADD)

Le PADD est la pièce maîtresse du PLUi. Il définit les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques.

Ce document politique fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain. Il traduit la vision stratégique du développement intercommunal à moyen et long terme, généralement sur un horizon de 10 à 15 ans.

Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP)

Les OAP expriment de manière qualitative les ambitions et la stratégie d’une collectivité territoriale en termes d’aménagement. Elles peuvent porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager.

Ces orientations peuvent également définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine. Elles permettent d’encadrer les futurs projets d’aménagement sans contraintes réglementaires trop rigides.

Dans un PLUi tenant lieu de programme local de l’habitat (PLH) et de plan de mobilité (PDM), on peut également trouver des OAP thématiques relatives à l’habitat et aux transports.

Le règlement

Le règlement fixe les règles générales d’urbanisme et les servitudes d’utilisation des sols. Il délimite les zones urbaines (U), les zones à urbaniser (AU), les zones agricoles (A) et les zones naturelles et forestières (N).

Pour chacune de ces zones, il établit des règles concernant:

• L’affectation des sols et la destination des constructions
• Les caractéristiques urbaines, architecturales, environnementales et paysagères
• Les conditions d’équipement des zones (voiries, réseaux, etc.)

Le règlement peut également définir des secteurs particuliers comme les espaces boisés classés, les emplacements réservés pour des équipements publics, ou encore des zones préférentielles pour la renaturation.

Il est accompagné de documents graphiques qui délimitent précisément les différentes zones et localisent les prescriptions particulières (emplacements réservés, éléments de paysage à protéger, etc.).

Les annexes

Les annexes regroupent des documents complémentaires à titre informatif, notamment:

• Les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol
• Les plans des réseaux d’eau et d’assainissement
• Les zones d’aménagement concerté
• Le périmètre des secteurs relatifs au taux de la taxe d’aménagement

Ces annexes sont essentielles car elles contiennent des informations qui s’imposent aux autorisations d’urbanisme indépendamment des règles du PLUi lui-même.

La procédure d’élaboration du PLUi

L’élaboration d’un Plan Local d’Urbanisme intercommunal est une procédure longue et complexe qui implique de nombreux acteurs et doit respecter plusieurs étapes réglementaires. Voyons comment se déroule ce processus qui peut s’étendre sur trois à quatre ans.

La prescription et le lancement de la démarche

La procédure débute par une délibération du conseil communautaire qui prescrit l’élaboration du PLUi. Cette délibération précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation avec la population.

Suite à cette prescription, l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) engage les moyens nécessaires et organise la gouvernance du projet. Généralement, un comité de pilotage est constitué, regroupant des élus communautaires et des représentants des communes membres.

Les études préalables sont alors lancées pour établir le diagnostic territorial. Ces études portent sur des domaines variés: démographie, habitat, économie, équipements, mobilités, environnement, paysage, etc.

Le débat sur le PADD et la concertation

Une fois le diagnostic établi, l’intercommunalité élabore le projet d’aménagement et de développement durables (PADD). Ce document essentiel fait l’objet d’un débat au sein du conseil communautaire, mais aussi dans chaque conseil municipal des communes membres.

Parallèlement, tout au long de la procédure, se déroule la concertation avec la population. Cette concertation peut prendre diverses formes: réunions publiques, expositions, site internet dédié, registres de remarques, etc.

Les personnes publiques associées (État, région, département, chambres consulaires, etc.) sont également consultées régulièrement pour s’assurer que le projet respecte les orientations supracommunales et les législations en vigueur.

L’arrêt du projet et les consultations officielles

Une fois le projet de PLUi finalisé, il est ‘arrêté’ par délibération du conseil communautaire. Cette version du document est alors transmise pour avis:

• Aux communes membres de l’intercommunalité
• Aux personnes publiques associées
• À certains organismes spécifiques comme la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF)

Ces différentes instances disposent généralement d’un délai de trois mois pour émettre leur avis. Si une commune membre émet un avis défavorable sur les orientations d’aménagement et de programmation ou sur le règlement qui la concerne directement, le conseil communautaire doit délibérer à nouveau et arrêter le projet à la majorité des deux tiers.

L’enquête publique et l’approbation

Suite aux consultations officielles, le projet de PLUi, éventuellement modifié pour tenir compte des avis reçus, est soumis à enquête publique. Durant cette période (un mois minimum), le public peut consulter le dossier et formuler ses observations auprès d’un commissaire enquêteur indépendant.

À l’issue de l’enquête, le commissaire enquêteur rédige un rapport et des conclusions motivées, qui peuvent conduire à des modifications du projet, à condition que celles-ci ne remettent pas en cause l’économie générale du document.

Le PLUi est finalement approuvé par délibération du conseil communautaire. Il devient exécutoire après transmission au préfet et accomplissement des mesures de publicité, généralement un mois après son approbation, sauf si le préfet demande des modifications.

Une fois approuvé, le PLUi peut faire l’objet de procédures d’évolution (modification, révision, mise en compatibilité) pour s’adapter aux besoins du territoire et aux évolutions législatives.

Les implications concrètes du PLUi pour les territoires et les citoyens

Le Plan Local d’Urbanisme intercommunal n’est pas qu’un document administratif abstrait. Il a des conséquences très concrètes sur la vie quotidienne des habitants et le développement des territoires.

Pour les propriétaires et porteurs de projets

Si vous êtes propriétaire d’un terrain ou si vous souhaitez réaliser un projet de construction, le PLUi définit vos droits à construire. Il détermine:

• Si votre terrain est constructible ou non
• Le type de constructions autorisées (maisons individuelles, immeubles collectifs, commerces, bureaux, etc.)
• Les règles à respecter concernant la hauteur, l’implantation et l’aspect extérieur des constructions
• Les obligations en matière de stationnement, d’espaces verts ou de performance énergétique

Toutes ces règles conditionnent l’obtention des autorisations d’urbanisme (permis de construire, déclaration préalable, etc.) nécessaires pour réaliser votre projet.

Par ailleurs, le classement de votre terrain dans le PLUi (zone urbaine, à urbaniser, agricole ou naturelle) a une incidence directe sur sa valeur. Un terrain constructible vaut généralement beaucoup plus cher qu’un terrain agricole ou naturel.

Pour les collectivités locales

Pour les communes et les intercommunalités, le PLUi constitue un outil de mise en œuvre des politiques publiques locales en matière d’aménagement, d’habitat, de développement économique, de mobilité, d’environnement, etc.

Il permet de:

• Maîtriser l’étalement urbain et lutter contre l’artificialisation des sols
• Organiser le développement économique en identifiant les zones dédiées aux activités
• Préserver les espaces agricoles et naturels nécessaires à la biodiversité et aux activités agricoles
• Définir une politique de l’habitat équilibrée et diversifiée sur l’ensemble du territoire
• Anticiper les besoins en équipements publics (écoles, infrastructures, réseaux, etc.)

Le PLUi favorise également une meilleure cohérence des politiques publiques à l’échelle intercommunale, en dépassant les logiques communales parfois concurrentes.

Avantages et inconvénients de l’approche intercommunale

L’élaboration du PLU à l’échelle intercommunale présente plusieurs avantages significatifs:

• Une vision plus cohérente de l’aménagement du territoire, qui dépasse les frontières administratives communales
• Une mutualisation des moyens techniques et financiers pour les études et l’ingénierie
• Une meilleure articulation des politiques sectorielles (habitat, mobilité, développement économique, environnement)
• Une plus grande solidarité territoriale entre communes urbaines, périurbaines et rurales

Toutefois, cette approche peut également présenter des inconvénients:

• Un éloignement des centres de décision par rapport aux réalités locales
• Une complexité accrue de la gouvernance, nécessitant de concilier les intérêts parfois divergents des communes
• Des délais d’élaboration souvent longs (3 à 4 ans en moyenne)
• Une perte d’autonomie des communes en matière d’urbanisme

Malgré ces inconvénients potentiels, la tendance actuelle est clairement à la généralisation des PLUi. La loi encourage fortement ce transfert de compétence vers l’intercommunalité, même s’il n’est pas encore obligatoire pour toutes les structures intercommunales.

Foire aux questions sur le PLUi

Qu’est-ce qui différencie un PLU communal d’un PLUi ?

La principale différence réside dans l’échelle territoriale concernée. Le PLU communal est élaboré par une commune et ne s’applique que sur son territoire, tandis que le PLUi est élaboré par une intercommunalité et couvre l’ensemble des communes membres.

Sur le fond, les deux documents ont la même structure et poursuivent les mêmes objectifs. Cependant, le PLUi permet une meilleure cohérence des politiques d’urbanisme à l’échelle du bassin de vie. Il facilite aussi la prise en compte d’enjeux qui dépassent les frontières communales, comme les transports, l’environnement ou le développement économique.

Contrairement à une simple juxtaposition de PLU communaux, le PLUi propose une vision intégrée du territoire intercommunal, tout en pouvant s’adapter aux spécificités locales grâce à des règlements différenciés selon les secteurs.

Comment consulter le PLUi qui concerne mon terrain ?

Plusieurs options s’offrent à vous pour consulter le PLUi applicable à votre terrain:

• Le site internet de votre intercommunalité, qui propose généralement l’intégralité du document en téléchargement
• Le Géoportail de l’urbanisme (geoportail-urbanisme.gouv.fr), plateforme nationale qui centralise progressivement tous les documents d’urbanisme
• Le service urbanisme de votre mairie ou de votre intercommunalité, où vous pouvez consulter la version papier et obtenir des explications

Pour une interprétation précise des règles applicables à votre parcelle, il est recommandé de vous adresser directement au service instructeur des autorisations d’urbanisme de votre commune ou de votre intercommunalité, ou de consulter un professionnel (architecte, géomètre, etc.).

Le PLUi est-il obligatoire pour toutes les intercommunalités ?

Actuellement, le transfert de la compétence PLU aux intercommunalités n’est pas systématiquement obligatoire, mais il est fortement encouragé par la législation.

La loi ALUR de 2014 prévoyait un transfert automatique de cette compétence aux communautés de communes et d’agglomération, sauf si une ‘minorité de blocage’ (au moins 25% des communes représentant au moins 20% de la population) s’y opposait.

Les métropoles et communautés urbaines sont, quant à elles, obligatoirement compétentes en matière de PLU.

On observe une tendance croissante au transfert de cette compétence. Selon les derniers chiffres disponibles, plus de la moitié des intercommunalités françaises sont désormais compétentes en matière de PLU. Cette évolution devrait se poursuivre dans les années à venir.

Que se passe-t-il pour les PLU communaux existants lors de l’élaboration d’un PLUi ?

Lorsqu’une intercommunalité engage l’élaboration d’un PLUi, les PLU communaux existants restent en vigueur jusqu’à l’approbation du document intercommunal.

Pendant cette période transitoire, les communes peuvent encore faire évoluer leurs documents d’urbanisme (modification, révision), mais avec certaines restrictions. Ces évolutions ne doivent pas compromettre les orientations définies par le futur PLUi.

Une fois le PLUi approuvé, il se substitue automatiquement à tous les documents d’urbanisme communaux existants (PLU, POS, cartes communales). Les règles communales sont alors abrogées au profit des nouvelles règles intercommunales.

Ce changement peut parfois entraîner des modifications importantes des droits à construire sur certaines parcelles, d’où l’importance de la concertation tout au long de la procédure d’élaboration.

Comment le PLUi s’articule-t-il avec les autres documents d’urbanisme ?

Le PLUi s’inscrit dans une hiérarchie des normes d’urbanisme. Il doit être compatible ou prendre en compte plusieurs documents de rang supérieur:

• Il doit être compatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT), qui définit les grandes orientations d’aménagement à l’échelle d’un large bassin de vie
• En l’absence de SCoT, il doit être compatible avec d’autres documents sectoriels, comme les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ou les plans de gestion des risques d’inondation (PGRI)
• Il doit prendre en compte certains documents comme les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET)

Cette articulation garantit la cohérence des politiques publiques aux différentes échelles territoriales, du national au local. Elle permet également de décliner concrètement, à l’échelle locale, les grands objectifs nationaux en matière d’aménagement durable du territoire.